Προϋπολογισμός: Άλλος ψηφίζεται και άλλος εκτελείται

 
«Μαύρες τρύπες», αόρατες ροές δισ. και τεράστιες αποκλίσεις εντοπίζει το ελεγκτικό συνέδριο που κατακρημνίζει το κυβερνητικό «success story».
Μικαέλα Σάβα
 





Ο κρα­τι­κός προ­ϋπο­λο­γι­σμός είναι –θεω­ρη­τικά– το πιο ισχυρό πολι­τικό και δημο­κρα­τικό εργα­λείο ενός κράτους. Είναι το κείμενο που απο­τυ­πώ­νει τις προ­τε­ραιότη­τες της κυβέρ­νη­σης, τις αντο­χές της οικο­νο­μίας και το πώς κατα­νέμε­ται το δημόσιο χρήμα.




Ο προ­ϋπο­λο­γι­σμός για το 2026 που κατα­τέθηκε και ψηφίστηκε στις 17/12/2025 παρου­σιάστηκε από την κυβέρ­νηση ως ακόμη μία απόδειξη «επι­τυ­χίας»: δημο­σιο­νο­μική στα­θε­ρότητα, πλε­ο­νάσματα, αγο­ρές που εμπι­στεύο­νται τη χώρα και μια οικο­νο­μία που –σύμ­φωνα με το επίσημο αφήγημα– έχει μπει ορι­στικά σε τρο­χιά κανο­νι­κότη­τας. Ενα αφήγημα που συνο­δεύε­ται από αρι­θμούς, δια­γράμ­ματα και δια­βε­βαι­ώ­σεις ότι «τα δύσκολα έχουν περάσει».


Ομως οι αρι­θμοί δεν λένε πάντα όλη την αλήθεια. Και, κυρίως, δεν τη λένε πάντα με τον ίδιο τρόπο σε όλους. Η τελευ­ταία έκθεση του Ελεγ­κτι­κού Συνε­δρίου, του ανώ­τα­του δημο­σιο­νο­μι­κού δικα­στη­ρίου της χώρας, για τον απο­λο­γι­σμό και τον ισο­λο­γι­σμό του 2024 φωτίζει όσα δεν φαίνο­νται πίσω από την επίσημη εικόνα.

Απο­κλίσεις δισε­κα­τομ­μυ­ρίων

Οπως κατα­γράφει το Ελεγ­κτικό Συνέδριο, τεράστια ποσά κινούνται με απο­κλίσεις που δεν ενι­σχύουν την αξιο­πι­στία, αλλά την υπο­νο­μεύουν. Μόνο στις χρη­μα­το­οι­κο­νο­μι­κές συναλ­λα­γές οι απο­κλίσεις από τους αρχι­κούς στόχους ξεπερ­νούν τα 417 δισ. ευρώ στα έσοδα και τα 422 δισ. ευρώ στα έξοδα, μεγέθη που δεν μπο­ρούν να θεω­ρη­θούν τεχνική λεπτο­μέρεια. Παράλ­ληλα, στον απο­λο­γι­σμό του 2024 εμφα­νίζο­νται ως έσοδα 3,12 δισ. ευρώ από ΦΠΑ σε εται­ρεία υπό εκκα­θάριση, καθώς και 173,6 εκατ. ευρώ από παλαιούς κωδι­κούς εσόδων, για τα οποία το ίδιο το Ελεγ­κτικό Συνέδριο αμφι­σβη­τεί την ορθότητα και την εισπρα­ξι­μότητα. Πρόκει­ται για ποσά που βελ­τι­ώ­νουν λογι­στικά την εικόνα, χωρίς να είναι βέβαιο ότι θα εισ­ρεύσουν ποτέ στα δημόσια ταμεία.


Παρότι η έκθεση αφορά το 2024, τα ευρήματα του Ελεγ­κτι­κού Συνε­δρίου δεν περι­γράφουν μια συγκυ­ριακή αστο­χία, αλλά ανα­δει­κνύουν επα­να­λαμ­βα­νόμε­νες πρα­κτι­κές στον τρόπο κατάρ­τι­σης και εκτέλε­σης των προ­ϋπο­λο­γι­σμών, καθώς και στη συνο­λική δημο­σιο­νο­μική δια­χείριση. Αλλω­στε, όπως επι­ση­μαίνει το Ελεγ­κτικό Συνέδριο, οι μηχα­νι­σμοί ελέγ­χου υπάρ­χουν θεσμικά, αλλά δεν λει­τουρ­γούν στην πράξη. Ετσι όταν ο εσω­τε­ρι­κός έλεγ­χος δεν λει­τουρ­γεί ουσια­στικά, οι ίδιες παθο­γένειες δεν εντο­πίζο­νται, δεν διο­ρθώ­νο­νται και τελικά ανα­πα­ράγο­νται. Η Βουλή λοι­πόν καλείται να ελέγξει έναν προ­ϋπο­λο­γι­σμό που δεν περι­γράφει πλήρως όσα συμ­βαίνουν, ενώ οι πολίτες καλούνται να εμπι­στευ­τούν μια εικόνα που, όπως προ­κύπτει, είναι του­λάχι­στον ελλι­πής. Ο κρα­τι­κός προ­ϋπο­λο­γι­σμός παύει να λει­τουρ­γεί ως εργα­λείο δια­φάνειας και μετα­τρέπε­ται σε λογι­στική βιτρίνα, πίσω από την οποία κρύβε­ται μια πολύ πιο σύνθετη και ανη­συ­χη­τική πραγ­μα­τι­κότητα.


Το Documento απο­κα­λύπτει τι ακρι­βώς κατα­γράφει το Ελεγ­κτικό Συνέδριο και γιατί τα ευρήματά του συνι­στούν ένα ηχηρό θεσμικό καμπα­νάκι – όχι μόνο για τη δια­χείριση του δημόσιου χρήμα­τος, αλλά και για την αξιο­πι­στία της κυβερ­νη­τι­κής αφήγη­σης περί «επι­τυ­χίας και ανάπτυ­ξης».
«Μαύρες τρύπες»

Ο προ­ϋπο­λο­γι­σμός του 2026 παρου­σιάστηκε από την κυβέρ­νηση ως συνέχεια ενός «success story»: δημο­σιο­νο­μική στα­θε­ρότητα, πλε­ο­νάσματα, εικόνα ομα­λότη­τας και αξιο­πι­στίας. Κατά το κυβερ­νη­τικό αφήγημα απο­δει­κνύε­ται ότι η χώρα έχει αφήσει πίσω της τις κρίσεις και βαδίζει σε ασφα­λές έδα­φος. Η εικόνα όμως δεν είναι τόσο πλήρης όσο φαίνε­ται. Γιατί ο προ­ϋπο­λο­γι­σμός δείχνει «καλός» κυρίως επειδή δεν δείχνει τα πάντα. Η Εκθεση του Ελεγ­κτι­κού Συνε­δρίου για τον Απο­λο­γι­σμό και τον Ισο­λο­γι­σμό του 2024 απο­κα­λύπτει ότι σημα­ντι­κές δημο­σιο­νο­μι­κές ροές δεν απο­τυ­πώ­νο­νται πλήρως στον κρα­τικό προ­ϋπο­λο­γι­σμό, ενώ οι προ­βλέψεις του καταρ­τίζο­νται με τρόπο που αλλοι­ώ­νει τη συνο­λική εικόνα. Με απλά λόγια: ο προ­ϋπο­λο­γι­σμός που ψηφίζε­ται στη Βουλή δεν αντα­να­κλά με ακρίβεια την πραγματική δημο­σιο­νο­μική κατάσταση.

Σύμ­φωνα με την έκθεση, τα καθαρά έσοδα του 2024 υπε­ρέβη­σαν τον στόχο κατά 1,42 δισ. ευρώ, ενώ τα έξοδα ήταν χαμη­λότερα των προ­βλέψεων κατά 1,98 δισ. ευρώ. Η εικόνα αυτή εμφα­νίζε­ται ως απόδειξη καλής εκτέλε­σης και επι­τυ­χούς δια­χείρι­σης. Ομως το Ελεγ­κτικό Συνέδριο επι­ση­μαίνει ότι τέτοιες απο­κλίσεις δεν είναι μεμο­νω­μένες. Επα­να­λαμ­βάνο­νται κάθε χρόνο και αφο­ρούν τις ίδιες κατη­γο­ρίες εσόδων και δαπα­νών.

Αυτό σημαίνει κάτι κρίσιμο: δεν πρόκει­ται για απλή αστο­χία προ­βλέψεων, αλλά για δομικό τρόπο κατάρ­τι­σης του προ­ϋπο­λο­γι­σμού. Οι στόχοι τίθε­νται χαμη­λότερα, η εκτέλεση εμφα­νίζε­ται καλύτερη και η δημο­σιο­νο­μική εικόνα βελ­τι­ώ­νε­ται στα χαρ­τιά. Ετσι η έκθεση του Ελεγ­κτι­κού Συνε­δρίου παρότι αφορά το προη­γούμενο έτος, απο­κα­λύπτει ένα στα­θερό και επα­να­λαμ­βα­νόμενο μοτίβο στον τρόπο κατάρ­τι­σης και εκτέλε­σης των κρα­τι­κών προ­ϋπο­λο­γι­σμών.

Η Βουλή καλείται να ψηφίσει έναν προ­ϋπο­λο­γι­σμό με μερική εικόνα, ενώ η πραγ­μα­τική δια­χείριση δια­μορ­φώ­νε­ται εκ των υστέρων. Πολι­τικά ο προ­ϋπο­λο­γι­σμός είναι «τακτο­ποι­η­μένος». Θεσμικά όμως παρα­μένει ελλι­πής. Κι αυτό είναι το πρώτο, αλλά θεμε­λι­ώ­δες συμπέρα­σμα που προ­κύπτει από την έκθεση του Ελεγ­κτι­κού Συνε­δρίου.

Υπάρ­χει ένα κομ­μάτι του κρα­τι­κού προ­ϋπο­λο­γι­σμού που σπάνια συζη­τείται στη Βουλή, δύσκολα γίνε­ται αντι­λη­πτό από τους πολίτες και δεν χωρά εύκολα στα κυβερ­νη­τικά success stories. Κι όμως πρόκει­ται για το μεγα­λύτερο σε όγκο μέρος των δημο­σιο­νο­μι­κών ροών. Είναι ο λεγόμε­νος «αόρα­τος» προ­ϋπο­λο­γι­σμός των χρη­μα­το­οι­κο­νο­μι­κών συναλ­λα­γών, με βασικό εργα­λείο τις πράξεις repos.

Πρόκει­ται κυρίως για συμ­φω­νίες επα­να­γο­ράς (repos), δηλαδή βρα­χυ­πρόθε­σμο εσω­τε­ρικό δανει­σμό του δημο­σίου. Το κράτος αντλεί προ­σω­ρινά ρευ­στότητα – συνήθως από φορείς της γενι­κής κυβέρ­νη­σης– και την επι­στρέφει σε πολύ σύντομο χρο­νικό διάστημα. Στην πράξη μετα­κι­νούνται τεράστια ποσά για την κάλυψη ταμεια­κών ανα­γκών.

Το πρόβλημα, όπως κατα­γράφει το Ελεγ­κτικό Συνέδριο στην έκθεσή του για το 2024, δεν είναι αυτή καθαυ­τήν η ύπαρξη των repos. Είναι ο τρόπος με τον οποίο απο­τυ­πώ­νο­νται δημο­σιο­νο­μικά. Σύμ­φωνα με την Εκθεση, τα έσοδα από χρη­μα­το­οι­κο­νο­μι­κές συναλ­λα­γές ανήλθαν στο αστρο­νο­μικό ποσό του 1,452 δισ. ευρώ, υπερ­βαίνο­ντας τον αρχικό στόχο κατά 417 δισ. ευρώ. Αντίστοιχα, τα έξοδα έφτα­σαν τα 1,455 δισ. ευρώ, με απο­κλίσεις άνω των 422 δισ. ευρώ.

Πρόκει­ται για μεγέθη που δεν μπο­ρούν να θεω­ρη­θούν τεχνική λεπτο­μέρεια. Οι απο­κλίσεις είναι τεράστιες και επα­να­λαμ­βα­νόμε­νες, ενώ –όπως επι­ση­μαίνει το Ελεγ­κτικό Συνέδριο– η δημο­σιο­νο­μική απο­τύπωσή τους παρα­μένει θολή και ελλι­πής. Ετσι σημα­ντι­κές ροές χρη­μάτων δεν εγγράφο­νται πλήρως στον προ­ϋπο­λο­γι­σμό, αλλά κινούνται εκτός του βασι­κού δημο­σιο­νο­μι­κού πλαι­σίου.

Στην πράξη δημιουρ­γείται ένας παράλ­λη­λος κύκλος χρη­μα­τορ­ροών, ο οποίος δεν ενσω­μα­τώ­νε­ται με δια­φάνεια στην εικόνα που ψηφίζε­ται από τη Βουλή. Ο επίση­μος προ­ϋπο­λο­γι­σμός εμφα­νίζε­ται «τακτο­ποι­η­μένος», ενώ ένα κρίσιμο κομ­μάτι της πραγ­μα­τι­κής οικο­νο­μι­κής δρα­στη­ριότη­τας του κράτους παρα­μένει στο περι­θώ­ριο του ουσια­στι­κού ελέγ­χου.

Το θεσμικό δια­κύβευμα είναι σαφές: όταν τρι­σε­κα­τομ­μύρια ευρώ κινούνται με περιο­ρι­σμένη δια­φάνεια και χωρίς πλήρη κοι­νο­βου­λευ­τική απο­τύπωση, η έννοια της δημο­σιο­νο­μι­κής λογο­δο­σίας απο­δυ­να­μώ­νε­ται. Κι αυτό ακρι­βώς είναι το καμπα­νάκι που χτυπά το Ελεγ­κτικό Συνέδριο – όχι για μια τεχνική αστο­χία, αλλά για έναν δομικό τρόπο λει­τουρ­γίας του προ­ϋπο­λο­γι­σμού.
Χρήματα που πήγαν… αλλού

Αν κάτι προ­κύπτει καθαρά από την έκθεση του Ελεγ­κτι­κού Συνε­δρίου είναι ότι ο κρα­τι­κός προ­ϋπο­λο­γι­σμός δεν λει­τουρ­γεί ως εργα­λείο στρα­τη­γι­κού σχε­δια­σμού, αλλά ως πλαίσιο που διο­ρθώ­νε­ται διαρ­κώς μέσα στη χρο­νιά, ανάλογα με τις ανάγκες και τις πιέσεις. Με απλά λόγια, δεν «κλει­δώ­νει» τη δημο­σιο­νο­μική πολι­τική· την αφήνει ανοι­χτή σε εκ των υστέρων παρεμ­βάσεις. Αλλη μια απόδειξη είναι η εξής:

Το Ελεγ­κτικό Συνέδριο κατα­γράφει ότι σημα­ντικό μέρος της δημο­σιο­νο­μι­κής δια­χείρι­σης μετα­φέρε­ται εκτός του αρχι­κού προ­ϋπο­λο­γι­σμού, μέσω του απο­θε­μα­τι­κού, των ανα­κα­τα­νο­μών πιστώ­σεων και διάφο­ρων εξω­προ­ϋπο­λο­γι­στι­κών κινήσεων. Δαπάνες που θα έπρεπε να έχουν προ­βλε­φθεί εξαρ­χής εμφα­νίζο­νται αργότερα ως «έκτα­κτες», ενώ άλλες μετα­κι­νούνται χρο­νικά, αλλοι­ώ­νο­ντας την εικόνα της εκτέλε­σης του προ­ϋπο­λο­γι­μού.

Τα αρι­θμη­τικά στοι­χεία είναι απο­κα­λυ­πτικά. Από το απο­θε­μα­τικό ταμείο δια­τέθη­καν συνο­λικά 1,446 δισ. ευρώ μέσα στο 2024. Από αυτά 771,19 εκατ. ευρώ (53,32%) κατευ­θύνθη­καν σε επι­χο­ρη­γήσεις, ενώ ακο­λούθη­σαν προ­μήθειες και υπη­ρε­σίες με 196,86 εκατ. ευρώ (13,61%), λει­τουρ­γι­κές δαπάνες (4,32%), έξοδα προ­σω­πι­κού (3,16%), ακόμη και απόρ­ρη­τες δαπάνες (0,45%). Πρόκει­ται για κατη­γο­ρίες που δεν έχουν χαρα­κτήρα έκτα­κτης ανάγκης, αλλά συνι­στούν τυπι­κές δαπάνες κανο­νι­κού προ­ϋπο­λο­γι­σμού.

Αντίστοιχα, στο τακτικό απο­θε­μα­τικό το 33,12% των πιστώ­σεων (264,93 εκατ. ευρώ) χρη­σι­μο­ποι­ήθηκε για την πλη­ρωμή δικα­στι­κών απο­φάσεων. Υπο­χρε­ώ­σεις δηλαδή προ­βλέψι­μες, επα­να­λαμ­βα­νόμε­νες και γνω­στές εδώ και χρόνια, οι οποίες θα έπρεπε να έχουν ενσω­μα­τω­θεί εξαρ­χής στον δημο­σιο­νο­μικό σχε­δια­σμό.

Το απο­τέλε­σμα είναι ένας προ­ϋπο­λο­γι­σμός που δεν απο­τυ­πώ­νει από την αρχή τις πραγ­μα­τι­κές πολι­τι­κές επι­λο­γές, αλλά τις προ­σαρ­μόζει στην πορεία. Αυτό, όπως επι­ση­μαίνει το Ελεγ­κτικό Συνέδριο, περιο­ρίζει τον ουσια­στικό κοι­νο­βου­λευ­τικό έλεγχο: η Βουλή ψηφίζει ένα πλαίσιο, αλλά η πραγ­μα­τική κατα­νομή των πόρων δια­μορ­φώ­νε­ται αργότερα, μέσα από διο­ρθω­τι­κές κινήσεις.

Η πρα­κτική αυτή απο­κτά ιδιαίτερη σημα­σία όταν συν­δέε­ται με το αφήγημα της δημο­σιο­νο­μι­κής πει­θαρ­χίας. Οπως δείχνουν τα στοι­χεία, η «στα­θε­ρότητα» επι­τυγ­χάνε­ται κυρίως μέσω της συγκράτη­σης κοι­νω­νι­κών δαπα­νών, ενώ ταυ­τόχρονα μεγάλα δημο­σιο­νο­μικά μεγέθη –όπως χρη­μα­το­οι­κο­νο­μι­κές συναλ­λα­γές ή ειδικά κον­δύλια– κινούνται με χαμη­λότερο βαθμό δια­φάνειας και ελέγ­χου.

Ετσι η εικόνα που ανα­δύε­ται είναι θεσμικά προ­βλη­μα­τική. Ο προ­ϋπο­λο­γι­σμός μπο­ρεί να εμφα­νίζε­ται λογι­στικά ισορ­ρο­πη­μένος, αλλά δεν κατα­νέμει ισότιμα το βάρος της προ­σαρ­μο­γής. Και όταν η πολι­τική διο­ρθώ­νε­ται εκ των υστέρων, αντί να σχε­διάζε­ται εκ των προ­τέρων, ο προ­ϋπο­λο­γι­σμός παύει να είναι εργα­λείο δημο­κρα­τι­κής λογο­δο­σίας και μετα­τρέπε­ται σε μηχα­νι­σμό δια­χείρι­σης «κατά περίπτωση».
Έσοδα που δεν ξέρουμε αν θα εισπρα­χθούν


Ακόμη ένα κρίσιμο στοι­χείο που ανα­δει­κνύει η έκθεση του Ελεγ­κτι­κού Συνε­δρίου είναι ότι η εικόνα του προ­ϋπο­λο­γι­σμού βελ­τι­ώ­νε­ται και από έσοδα που ενδέχε­ται να μην εισπρα­χθούν ποτέ, καθώς και από υπο­χρε­ώ­σεις που μετα­κι­νούνται χρο­νικά, χωρίς να εξα­φα­νίζο­νται. Πρόκει­ται για λογι­στική πρα­κτική που δημιουρ­γεί την αίσθηση δημο­σιο­νο­μι­κής άνε­σης, ενώ στην πραγ­μα­τι­κότητα μετα­θέτει την πίεση στο μέλ­λον. Χαρα­κτη­ρι­στικό παράδειγμα απο­τε­λεί το εισπρα­κτέο υπόλοιπο του δημο­σίου. Στον Απο­λο­γι­σμό της 31ης Δεκεμ­βρίου 2024 το Ελεγ­κτικό Συνέδριο εντο­πίζει απαι­τήσεις αμφίβο­λης ορθότη­τας και εισπρα­ξι­μότη­τας, όπως 3,12 δισ. ευρώ από βεβαίωση ΦΠΑ σε εται­ρεία υπό εκκα­θάριση, αλλά και 173,6 εκατ. ευρώ από παλαιούς κωδι­κούς εσόδων. Το ίδιο το ανώ­τατο δημο­σιο­νο­μικό δικα­στήριο σημει­ώ­νει ρητά ότι τα ποσά αυτά χρήζουν περαι­τέρω διε­ρεύνη­σης, καθώς δεν είναι σαφές αν μπο­ρούν πράγ­ματι να εισπρα­χθούν. Με απλά λόγια, εμφα­νίζο­νται στον προ­ϋπο­λο­γι­σμό έσοδα που βελ­τι­ώ­νουν την εικόνα, χωρίς να αντι­στοι­χούν απα­ραίτητα σε πραγ­μα­τι­κές εισ­ροές. Ετσι τα δημο­σιο­νο­μικά μεγέθη δείχνουν ισχυ­ρότερα απ’ ό,τι είναι στην πράξη.

Την ίδια στιγμή το Ελεγ­κτικό Συνέδριο κατα­γράφει σοβαρά προ­βλήματα στο Μητρώο Δεσμεύσεων, με απο­τέλε­σμα να μην υπάρ­χει αξιόπι­στη και ενιαία εικόνα των υπο­χρε­ώ­σεων του δημο­σίου. Οι ασυμ­φω­νίες μεταξύ πλη­ρο­φο­ρια­κών συστη­μάτων δυσχε­ραίνουν την παρα­κο­λούθηση των ληξι­πρόθε­σμων οφει­λών, οι οποίες συχνά μετα­φέρο­νται χρο­νικά αντί να εξο­φλούνται. Το απο­τέλε­σμα είναι διπλό: από τη μία πλευρά τα έσοδα εμφα­νίζο­νται υψη­λότερα λόγω ανείσπρα­κτων απαι­τήσεων· από την άλλη οι πραγ­μα­τι­κές υπο­χρε­ώ­σεις δεν απο­τυ­πώ­νο­νται έγκαιρα και καθαρά. Σε αυτό το πλαίσιο «κου­μπώ­νει» και το αφήγημα των κοι­νω­νι­κών περι­κο­πών: όταν η δημο­σιο­νο­μική πει­θαρ­χία επι­τυγ­χάνε­ται με συγκράτηση κοι­νω­νι­κών δαπα­νών, ενώ τα δύσκολα μεγέθη θολώ­νουν ή μετα­τίθε­νται, τότε η πίεση δεν κατα­νέμε­ται ισότιμα. Αυτό ακρι­βώς είναι το θεσμικό καμπα­νάκι που χτυπά το Ελεγ­κτικό Συνέδριο.